上海法治报 | 张继红:建立“谢绝来电”制度治理骚扰电话

时间:2019-10-17浏览:10

作者系上海政法学院教授)

从已建立“谢绝来电”制度的国家及地区的用户反馈情况来看,进入“谢绝来电”名录的用户接到骚扰电话的次数显著降低。事实证明,“谢绝来电”制度有效阻止了营销信息的泛滥,规范了企业的营销行为。

我国应在未来立法中引入“谢绝来电”制度,建立具有强制约束力的防骚扰法律规则体系。建议建立覆盖全国的防骚扰信息综合服务平台,专门用于统计电话用户对各类商业营销信息的接收意愿,建立“谢绝来电”用户名单。

2018730日,为着力整治骚扰电话扰民问题,切实净化通信服务环境,工信部、最高人民法院、最高人民检察院等13部门联合印发《综合整治骚扰电话专项行动方案》(以下简称《行动方案》),决定自20187月起至201912月底在全国范围内组织开展为期一年半的综合整治骚扰电话专项行动。

根据2019年问卷调查的最新数据显示,平均每人每天接到的骚扰电话就高达3-5个,其中以教育培训、房地产中介、装修装潢、理财投资等商业营销电话为主。应该说,《行动方案》的实施已有一年,虽然取得一定成效,但是骚扰电话扰民问题依然存在,并处于持续高发状态。

美国“谢绝来电”制度的发展

从全世界范围来看,商业营销电话、垃圾短信及邮件等,都是各国立法重点规制的对象。其中,“谢绝来电”制度的建立就是为了应对经营者主动推送的商业营销电话、骚扰信息,以促使电话推销行为的规范化,切实保障社会大众的生活安宁。

美国早在1991年就通过了“电话消费者?;しò浮保?/span>Telephone Consumer Protection Act,TCPA),以限制未经同意的营销电话,由美国联邦通信委员会(FCC)负责实施该法案。然而,骚扰电话问题并未得到有效控制,之后美国出台了更为严厉的“电话营销和消费者欺诈及滥用预防法案”(Telemarketing and Consumer Fraud and Abuse Prevention Act of 1994)。2002年,FCC发现该法案并未充分?;は颜叩囊饺?,于是筹划在全美范围内建立“谢绝来电”登记处(DO NOT CALL REGISTRY)。上述建议,最终写入2003年“谢绝来电改进法案”(Do-Not-Call Implementation Act)(该法案后经2007年修改),并由美国联邦通信委员会(FCC)与美国联邦贸易委员会(FTC)两个执法机构负责“谢绝来电”登记处的日常运行,以禁止欺诈性或其他电话营销行为。

该法案要求:(1)电话营销者在拨打电话时不能隐藏或屏蔽其身份信息,应显示呼叫者的姓名或机构名称、电话号码或者地址等联系方式等;(2)电话营销的时间不得早于8:00之前或者晚21:00之后;(3)电话营销者应每31日查阅登记处登记的电话号码,并将已登记的电话号码从其电话营销名单中移除;(4)电话营销者必须确保是由人、而非机器来应答电话。为了保障法案的实施,如果电话营销者违反上述规定,消费者有权向FTC投诉,或者直接向法院提起民事诉讼,并获得不低于500美元的赔偿;如果法院发现被告有故意或恶意违法的情形,其将面临三倍的民事赔偿。

当然,“谢绝来电”登记处并不阻止所有电话,法案也规定了一些例外情形,以?;て笠嫡钡木?。除非消费者明确选择退出,否则其不能拒绝已经建立“商业关系”(a business relationship)的机构来电。这里,最后一次购买电话呼叫者的商品或服务之日起18个月内,或向电话呼叫者提出咨询、申请之日起3个月内,都视为建立了“商业关系”。非营利性机构如慈善机构、调查机构等拨打的非商业性电话,以及商业机构相互之间拨打营销电话并不受此限制。

更为细化的新加坡制度

受美国“谢绝来电”制度的影响,包括新加坡、加拿大、澳大利亚以及我国香港地区等都建立了类似制度。与前述国家及地区由政府投资或运营“谢绝来电”登记制度不同的是,英国由电话选择服务机构(Telephone Preference Service,TPS)向国内电话号码的使用用户提供选退服务,而TPS是由非政府组织“直销协会”投资建立的。根据英国2003年“隐私及电子条例”的规定,所有机构(包括慈善机构、志愿机构及政治团体),除非得到同意,否则不得致电已在TPS登记的电话号码。

新加坡“谢绝来电”制度在仿效美国的基础上,规则更加细化。2012年新加坡《个人数据?;しā返诰耪旅魅飞枇ⅰ靶痪吹纭钡羌谴?,向个人提供选退机制(OPT-OUT)。任何人都可以向登记处提出申请,将其新加坡电话号码添加至登记簿,或者将其新加坡电话号码从登记簿移除。一旦登记入簿,该电话号码用户可以拒绝接收来自企业的营销信息。这里的信息包括任何以声音、文字、视频或其他形式发送的信息,如电话、移动文本信息(如短信服务、多媒体信息服务等)、传真等。经营者发送营销信息或者拨打营销电话之前,应确认其是否得到该电话用户的明确同意。该法禁止商家将用户同意作为其提供商品或服务的前提条件,或者向用户提供误导性信息诱导用户做出非真实意愿的同意。同时,为了强化信息主体对自身数据的控制,用户有权随时撤回同意。为了确保上述措施的有效实行,新加坡《个人数据?;しā饭娑朔浅Q细竦姆T?,即违法行为,将被处以不超过1万新加坡元的???;情节严重的,则属于犯罪行为。

新加坡《个人数据?;しā犯奖戆艘擦芯倭擞畔⒌姆ǘɡ馇樾?,诸如:公共机构推广非商业用途项目发送的信息;应对威胁生命、健康以及个人安全而必须发送的紧急信息;来自商家所发送的有关其服务或产品的通知信息,如账户变动信息等;主要目的在于市场调研的信息等。上述措施的实施,使得个人可以有选择地排除来自商家营销信息的骚扰,称得上新加坡个人数据?;しㄖ频囊淮筇厣?。

从已建立“谢绝来电”制度的国家及地区的用户反馈情况来看,进入“谢绝来电”名录的用户接到骚扰电话的次数显著降低。事实证明,“谢绝来电”制度有效阻止了营销信息的泛滥,规范了企业的营销行为。

我国“谢绝来电”制度设计建议

针对日趋严峻的骚扰电话、垃圾短信及营销信息等,现阶段仅仅依靠专项行动或联合执法等治理效果甚微,我国应在未来立法中引入“谢绝来电”制度,建立具有强制约束力的防骚扰法律规则体系。具体来说,主要从以下四个方面进行制度设计:

一是建立覆盖全国的防骚扰信息综合服务平台,专门用于统计电话用户对各类商业营销信息的接收意愿,建立“谢绝来电”用户名单。凡是进入该名单的电话号码,任何企业或其他经营性机构都不得拨打或发送商业性短信息。非营销性信息如调研、为了用户的健康和安全等发送的紧急信息以及得到用户书面同意等情形,则不受此限。同时,为了?;て笠嫡钡纳桃道?,对于那些购买商品或服务的用户,在最后一次购买或提出咨询时起一定时限内如六个月内可以向用户发送营销信息。

二是基础电信企业根据“谁接入谁负责”的原则,严格语音线路和用户资质审查,规范资源使用,对于使用主体、接入位置、资源用途、允许传送的主叫号码等信息进行统计分析,定期排查语音中继、互联网专线接入,不得为非法经营、超范围经营提供线路资源和业务接入。

三是呼叫企业应建立针对营销电话及信息的内控机制,对通过电话、短信息及电子邮件等方式开展的营销活动进行全面规范,包括:开展商业营销外呼前,应当征得用户的明示同意;建立同意用户的白名单并留存相关资料,明确呼叫的时段、方式等;不使用自动拨号及应答系统,不屏蔽或隐藏拨叫企业的名称及号码;定期查询已经进入“谢绝来电”名单的电话号码;用户明确表示拒绝后,不得继续向其发起呼叫。

四是对违反“谢绝来电”规定的行为,应明确其法律责任,包括行政处罚及民事赔偿责任。对于那些影响恶劣、危害严重的骚扰电话行为,则应追究其刑事责任,以发挥法律的震慑作用。同时,为了鼓励个人积极维权,可引入最低赔偿制度,即要求侵权人承担不低于一定数额如500元的损害赔偿责任。

此外,应设立骚扰电话投诉举报机制,向社会公开举报投诉电话或电子邮箱。凡是发现骚扰电话线索的,鼓励个人或组织向监管机构进行举报或投诉。只有置于广大群众的监督之下,才能有效查处骚扰电话的源头,真正遏制骚扰电话行为。

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